赴美生子 小心中国户口和美国户口都没了

仲国民

来源: ?望智库/日期: 2018-11-13
在2018年美国中期选举期间，移民问题再次成为焦点。

美国总统特朗普不仅派成建制的军队开赴美墨边境，准备阻拦长途跋涉到的中美洲非法移民进入美国，还抨击外国人利用美国宪法规定的“出生公民权”赴美产子问题，声称要通过行政令加以终止。
很多人认为这只是特朗普的竞选策略，无需太在意；也有人表示，即使特朗普真想有所行动，但因涉及门槛极高的修宪问题，也是有心无力。
笔者认为，从特朗普“说到做到”的执政风格和美国日趋保守的政治和社会气氛来看，美国政府很可能动真格，通过行政令或立法等形式对既有政策做出调整。
对国际社会来说，美国全面收紧移民政策及政治和社会的保守化，是必须关注的大问题。
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什么是“出生公民权”？

10月底到11月初，特朗普在接受媒体采访及出席政治集会时表示，因为出生公民权政策，每年有成千上万的非法移民的孩子自动成为美国公民，在出生后立即有资格享受美国公民的每一项特权和福利，为此美国每年要花费数十亿美元。他还称，该政策甚至催生了“生育旅游”产业，导致各国孕妇都来美国生孩子。
被特朗普诟病的出生公民权，是指在美国出生即为美国公民的政策，由1868年生效的美国宪法修正案第14条确定。该条第一款规定：在美利坚合众国出生或归化于美利坚合众国并受美利坚合众国管辖的人，均为美利坚合众国和他所居住的州的公民。
与第13条和第15条修正案一样，该修正案是在美国内战和南部重建时期联邦政府和掌控国会的共和党解放黑人奴隶、赋予其公民权和投票权的产物，目的是夺取和巩固内战胜利的成果、对抗强大的“白人至上”势力——首次确认了美国黑人与白人一样，拥有法律面前平等的公民地位和政治权利，在美国历史上具有重大的进步意义。
出生公民权通常象征着一个国家对移民的开放程度。美国并非规定出生公民权的唯一国家，全世界有30多个国家承认出生公民权，大多集中在美洲，加拿大、墨西哥、巴西和阿根廷等国都采用这一规定。
各国会修改关于公民身份的国籍法，以应对不同时期的社会和政治环境。
如英国1981年出台《英国国籍法》，规定在英国出生的孩子只有在他们的父母至少有一方是英国公民或居民的条件下才能获得公民身份。德国在2000年用“居留权”取代了父母的公民身份要求，父母有一方有德国居留许可或在德国居住满8年，其子女可以获得德国公民身份。
时过境迁，出生公民权，这个初衷在于保护非洲裔权利的宪法修正案，如今和移民及福利问题交织在一起。

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为何要调整？
又为什么是现在？

长期以来，沙特、韩国、巴西、俄罗斯等国部分居民利用美国这一特殊政策，通过“赴美产子”实现移民或转移财产的目的。近十多年来，随着中国经济的发展和民众生活水平的提高，部分有经济实力的中国人也加入其中。纽约、加利福尼亚、佛罗里达等州已成为孕妇们赴美产子的热门目的地，为孕妇们提供服务的“月子中心”也发展成一项利润丰厚的产业。
美国人对此很有意见：这些人是在“揩油”。
在移民问题上比较强硬的共和党保守派，早就想做出改变。自2005年以来，美国国会每年都会接到保守派议员联署的议案，要求限制甚至废除出生公民权。但由于缺乏足够支持，这些议案得不到正式讨论就胎死腹中。
奥巴马政府在移民问题上持相对宽松的态度，但美国执法部门在打击“生育旅游”方面也不手软。2015年3月，美国海关与边境执法局对南加州的37所“月子中心”进行了突击搜查，部分经营者因涉嫌签证欺诈、偷税漏税、洗钱和共谋行为等受到指控。
在特朗普、保守派议员和部分选民看来，非法移民或海外游客是在钻美国政策的空子。这些人在美国所生的孩子被称为“锚孩儿”（anchor baby），不仅可以享受免费教育和其他福利，年满18岁后还可以根据美国移民法，申请父母成为合法移民。如果这些孩子的非法移民父母被抓并面临遣返，他们还可以声称这将破坏一个家庭，并通过诉诸法律或求助于舆论得以解脱。
特朗普在中期选举期间抛出这一议题显然有讨好选民基本盘、拉抬选情的考虑，但相关表态并不令人意外，笔者相信白宫已正在或草拟好相关的行政令。这一政策诉求与特朗普右翼民粹主义理念和已推行的政策一脉相承。
特朗普在移民问题上的强硬和保守众所周知，他在竞选期间就抱怨非法移民抢了美国人饭碗，执政后不仅持续推动国会拨款建造美墨“边境墙”，还大幅提升扣押和遣返非法移民的力度。
并且，与二战后的历任美国总统相比，特朗普走得更远——政策目标已指向合法移民。他支持共和党议员提出改革“家庭移民”（又称“链式移民”）和绿卡抽签制度的议案，支持收紧技术类签证。
特朗普政府公开表态其目标是保护美国人，尤其是美国工人的利益。但美国主流媒体和自由派学者认为，其最终目的与美国“另类右翼”一致，核心是控制美国非白人人口的增长，从种族和文化上确保美国是一个“白人的国家”。

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将如何调整？

如同其他引起巨大争议的政策一样，特朗普推动解决出生公民权问题一定会在美国内遇到阻力。不过，由于经济表现，加之他在共和党选民中支持率一直高达87%以上，更有52%的共和党人支持废弃宪法第14修正案的相关条款，特朗普并不担心这件事会带来多大麻烦，仍会矢志不渝地坚持下去。未来，特朗普可能本着先易后难的思路推动这一议程。
首先，特朗普最可能颁布行政令，从事实上终止非法移民和海外游客在美所生孩子的公民权。
特朗普非常重视行政效率，执政至今在内政外交上的一些重大政策均通过行政令实施。在废除或修改出生公民权上，行政令的草拟人员可以利用第14条修正案的“漏洞”。美国法律界人士称，第14条修正案中包括了“受美国管辖的”规定，白宫和司法部的法律专家可以就此提出“只有美国公民或有永久居留权的人才适用该法”，“非法移民或海外游客不受美国管辖，因此不适用于该条款”。
行政令可能规定一个具体日期，这一日期之后，非法移民或海外游客在美国所生的孩子将不再享有公民权。对于已在美国的“锚孩儿”，行政令可以采取“老人老办法、新人新办法”的原则处理，既往不咎，但也可能给“锚孩儿”成年后为父母申请移民设置附加条件。
另外，白宫也可能通过授权执法部门加大对“生育旅游”的打击力度，通过操作层面的骚扰来吓阻海外孕妇赴美。
可以预料，相关行政令一定会引发民权团体或个人的大量诉讼，但根据特朗普政府执政首年强势推动主要针对穆斯林国家的“旅行禁令”的经验，白宫推动相关政策的决心比较坚定。在遇到国内阻力后，特朗普政府不惜三次修改“旅行禁令”并一直将官司上诉到最高法院，并最终得到最高法院的支持，从而大幅减少了海外穆斯林入境美国的人数。
围绕出生公民权的案子，联邦地区法院和巡回法院的法官可能做出不利于特朗普政府的裁决。不过，对于将官司打到联邦最高法院，特朗普政府可能也胸有成竹。在特朗普力挺的保守派法官卡瓦诺经过“屈辱的抗争”进入最高法院后，保守派占优的最高法院很可能做出有利于特朗普政府的裁决。
其次，特朗普政府将推动保守派议员在国会推动立法，变相修改出生公民权的政策。
国会的立法行动可能和白宫的行政令相同步，也可能有所滞后。考虑到相关议案并不具有事关国家安全的紧迫性，这一议案很可能与特朗普政府希望推动的限制“家庭移民”和改变绿卡抽签制度的议案结合在一起，形成一个相对完整的议案，作为共和党保守派推动移民改革的一部分。
不过，移民问题是共和、民主两党争论最激烈的问题之一，两党必然就此展开激烈博弈。目前民主党已重新夺回国会众议院控制权，两党将围绕2020年大选展开攻防，民主党一定会阻挠相关立法并使其无疾而终。面对这一情况，特朗普政府也可能将立法条款附加在政府部门的拨款法上，以政府关门为要挟迫使国会予以通过。
最后，从长期来看，美国通过修宪来调整出生公民权并非遥不可及。
宪法是一国根本大法，修宪门槛高是保障宪法和政治制度稳定性的必然要求。修宪需要国会两院2/3议员的支持，并经3/4州议会表决才能生效，门槛很高。过去200多年，议员们提出了1.1万多条宪法修正案，只有27条最终“成功”入宪。
但美国宪法和其他国家的宪法一样，需要根据时代变化而完善发展，是一部“活着的宪法”。美国不同利益集团的斗争和妥协，一直在推动美国宪法的更新。
修改出生公民权的问题已经摆在美国政府和社会面前，不管哪个党主导白宫和国会，都难以回避。
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会有什么影响？

美国中期选举已落幕，参众两院分属两党。特朗普政府何时启动调整出生公民权，如何调整以及最终能否如愿仍然存在不确定性。不过，可以确定的是，这一调整一定会产生涟漪效应。
计划赴美产子的人可能需要重新规划移民或投资问题。如果父母没给孩子拿到美国“户口”又丢了中国户口，“锚孩儿”的国籍就成了问题，以后孩子的教育、就业和发展都可能面临很大的不确定性。
对国际社会来说，真正需要引起重视的，是特朗普政府一系列收紧移民政策的举措会将美国带向何方。
美国是一个移民国家，移民及其后裔成就了美国的繁荣和霸业。移民的劳动力资源、奋斗精神、包容文化以及和祖籍国的关系，赋予美国源源不断的活力和独特的国际影响力。即使是偷渡或滞留的非法移民，除了少数不法分子外，也填补了很多美国人不愿从事的工作岗位，促进了美国的经济发展。
特朗普严打非法移民的做法，短期内或许有助于减少白人蓝领面临的劳动力竞争，有助于减少非法移民的犯罪行为，但长期看也会造成不少负面影响：
首先，加剧美国的分裂。
支持种族和族群多样性、认同多元文化的民主党和自由派选民抨击特朗普“倒行逆施”、徒劳地对抗美国人口多元化的历史趋势。针对特朗普严打非法移民的“零容忍”政策，部分激进的民主党人甚至呼吁取缔边境执法部门。
特朗普的支持者同样热情高涨，极右势力则兴风作浪，大搞充斥暴力的排外活动。
两党围绕移民问题的激烈斗争，是此次中期选举“政治暴力”泛滥的重要原因。
其次，削弱美国吸引人才的能力。
美国移民政策的收紧，不仅影响对移民的吸引力，还影响对留学生的吸引力。美国是全球最大的留学目的地国，在美留学生不仅为美国带来巨大的经济收入，很多学生学成后还留在美国，为美国贡献了大量高素质的青年劳动力。美国收紧留学签证政策后，美国际学生数量的增幅出现下降。未来，中国、中东的学生可能更多选择到欧洲、加拿大或澳大利亚留学，这对美国而言实际上是一种损失。
从历史上看，美国周期性的经济危机后，美国社会排外情绪高涨，政府的移民政策也同步收紧，而在经济扩张期，美国的移民政策会相对宽松。
但特朗普政府在美国经济强劲增长、失业率低于自然失业率、劳动力出现短缺的同时实行强硬的“反移民”政策，表明其可能有经济之外的考虑。
在冷战结束后开启的资本、技术、人员流动相对自由的全球化受挫后，美国民粹主义和民族主义兴起，政治和社会都变得不那么宽容。
美国对待移民的态度，将越来越直接地影响美国社会的变化，影响美国内外政策的走向，需要我们持续地予以关注。【作者：张文宗（中国现代国际关系研究院美国所副研究员）】